キューバのリスク削減モデルは、広範な見通しと補完要素を備えた多次元的な性質がある。それは、災害緩和法から安全文化の発展、コミュニティの動員にまで及び、いずれの要素もリスク削減によく機能している。国際赤十字・赤新月社連盟が概説するように、キューバのリスク削減モデルは、リスク削減クラスタの全領域を取り入れている(7)。

• 社会・経済の発展
• 気候変動への適合
• 災害緩和
• 防災
• 災害対応
• 災害復旧

　キューバの経験は、こうした６領域で同時に働き、各領域の行動が、結果として合計以上を高めていることを示す。それは、非常時に国民のリスク削減レベルを最適化しており、いかなる政府やガバナンス機構にとっても、この経験は真実なのだ。

　様々な文脈において、いずれの要素を組み合わせることができるのかを確認するためにも、各要素でキューバモデルを紐解いてみる価値がある。

　キューバ人たちは、リスク削減を強化するため、一貫して彼らのソーシャル・キャピタルを確立し、深刻な経済危機の時代にこれをやってのけた。その事例からは、救命用の具体的、実用的な手段であるライフライン構造が、つまるところ、金銭のかかる手順や資源よりも、むしろ、関係性、トレーニングや教育といった無形の財産に依拠するかもしれないとの別の可能性を見せている。このことは、高い災害リスクに直面している、それ以外の貧しい国にとっても大きな希望となる可能性がある。この論文は、キューバにおけるリスク削減、とりわけ、ハリケーン対応についてのものだが、それは同時に、それ以外の緊急時に、いかなる要素、あるいは、その組み合わせを抜き取り、適合させられるのかも調べてみよう。

　国連防災の10年の終わりに、あるタイプの事象に対してではなく、複数のリスクに向け、防災や緩和の仕事を適応させるとの重要な決定的な世界的な合意もあったのだ(Wisner 2001, 255)。

　国であれ、市であれ、リスクを減らすうえで決定的な要因となるのは、ガバナンスだ。人命を守る。この当局の明確な政治姿勢が、成功するには絶対に基本となる。資源動員や構造の創設、法律の制定、リスクについての人民教育等のそれ以外のあらゆる努力も、命を救うという最も基本的な姿勢に次ぐものだ。

　ベン・ウィスナー博士は、リスク削減の専門家だが、様々なガバナンスの形態が、どれほどリスク削減や防災に影響するかに特別な関心を抱いている。2000年のミシェル・ハリケーンでは、キューバは5人の死者しかでなかったが、この点でウィスナ博士は、リスク削減を強化するさらに系統的なガバナンスの役目の研究が必要だと強調する(9)。博士は、有形資産と無形資産を含め、リスク削減における良きガバナンスについて、12の重要な特色を作成している。そのいずれも、人命保護への公権力の基本的な政治上のコミットメントに由来する(Wisner 2001)。このことは、リスク削減のための良きガバナンスが、政治的な考え方であるということになる。

　リスクを削減するための良きガバナンスは、州やムニシピオにおける各団体の協力から、コミュニティの連帯感や団結の開発にまで及ぶ無形の資産「ソーシャル・キャピタル」を作り出す。有形資産は、マシンの構造にたとえられる。よく働いて最高効率でマシンが動くためには油が必要だ。その油が、ソーシャル・キャピタルであって、草の根で働く国の組織やコミュニティ組織をもたらす。人々のスキルや組織力を築き上げ、協力と連帯感とを育み、規律や責任に報い、協働を重視することに対する政府の投資は、定量化が困難かもしれない。とはいえ、非常に資金が限られる中でも、48時間で70万人が安全に、かつ、スピーディに避難するとき、その価値は十分に示されている。

　本章の残りでは、リスクを削減する主な4要素を調べてみよう。①災害緩和、②防災、③災害対応、そして、④復旧だ。各区分では、リスク削減のためのガバナンスと関連するソーシャル・キャピタルや無形物資本にそって、国の組織、コミュニティ組織、有形資産についてのキューバの経験を見てみよう。

　キューバ政府は、いかなる非常時であれ、災害緩和のために数多くの国家機関や機構を適所に配備している。こうした機関や機構は、かなり包括的で、対応はハリケーン緩和にとどまらない。災害緩和に寄与する物理計画機関等の諸機関は、持続可能な開発の国家ビジョンの一部でもある。そして、その取り組みは、「金色の12原則」で引用したリスク削減のための良きガバナンスの重要な点とそれぞれ対応している。うち、最も基本となっているのが、人命を救済することへの政府の政治上のコミットメントだが、キューバでの災害緩和で示される良いガバナンスで、それ以外に鍵となっているのは以下の通りだ。

• 明確な災害緩和、気構え、そして対応に対処する法、規則、指示
• 明らかに潜在的なリスク削減につながるか、アカウントを高める経済開発への投資。有効になるように、物理的なぜい弱性を強化する計画は、経済開発に広げなければならない
• 制度上の資本 (例えば、災害緩和を可能とし、責任があって、透明性のある政府機関)への投資。土地利用規則、建築基準法、そして、リスクに耐えるインフラは災害緩和の鍵となっている。こうしたことは、机上にあるだけでは不十分で、その実施への政府のコミットメントがある場合にのみ、それらは有効となる。
• ハザードへの研究と減少のための研究のための人間発達と制度面での能力への投資も決定的である。

法的枠組み
　法的枠組みも、キューバのリスク削減でのカギとなる資産のひとつだ。国の災害緩和、気構え、対応、復旧手段と構造は、法的に位置づけられ、こうした法は強化されている。最も重要な法律は、1966年のキューバの国家市民防衛の構成と組織化の承認だ。また、1976年の法令は、全成人が市民防衛の訓練を受けることを求めており、最近では、1994年の国家防衛法第75号が可決されたている。1997年には、1976年法を補完するため、政令第170号が制定された。政令第170号は、防災、気構え、対応と復旧の組み合わせを通じて、天災やそれ以外のカタストロフィーの破壊的な影響から、人民、経済、環境を保護する目標を明記している。

　要するに、法的枠組みは、非常時の防災、緩和、準備、そして行動のための青写真を設定している。キューバの全国市民防衛の司令部(ハイ・コマンド)は、法的に、市民防衛の手段やコンプライアンス、国際的救援と災害時への協力へのすべてを監督することとされている。また、法、とりわけ、政令第170号は、その資源活用を含め、非常時における省や社会組織と全公共機関の役割を詳細に述べている。また、法では非常時の動員と、情報、警戒、警告、復旧の４段階を定義している。

　最後に、法は非常時における中央集権化された意志決定構造を定義している。全国市民防衛の司令部は、国防大臣を通じて国家評議会議長と相談し、必要があれば、ローカル当局にその意志決定をゆだねている。

配置計画と土地利用規則
　配置計画と土地利用規則は、キューバの法的な制度で作成されており、政府構造に組み込まれている。物理計画庁と国家住宅庁は、経済計画省下の政府機関で、ハザードに抵抗力がある計画策定に対応し、国のすべての建設や配置計画プロジェクトで物理的な脆弱性を減らすことがその仕事だ。

物理計画庁　対応する規則や手段を定めることと同じく、配置計画の政策を定め、実施・モニターすることを所管する物理計画庁もあり、その配置計画政策と規制の目標は、施設の技術的な脆弱性を減らすことにある。国、国際機関、個人や組織となんであれ、ダムや店舗等、施設建設を計画しているいかなる団体も、着工する以前に物理計画庁の認可が必要で、計画は技術的な脆弱性の減らすために同庁の基準を満たしていなければならない。また、物理計画庁はプロジェクトを承認したとしても、その開発をモニターする責務も負う。

　また、物理計画庁は沿岸域、川岸、丘陵地等に居住するリスク・レベルを定め、指定する。それが、国民がそこに住むかどうかを決定する(Gaviria 2003, 13)。人間の安全が、放逸な経済開発よりも明らかに、優先されているわけだ。
　

リスク削減にとってインフラ計画は重要だ。今日、キューバ人たちは、ハリケーンの被害を防ぐため、永久的な構造(写真上)よりも格納式の温室(写真下)を使っている。ハリケーン・ ミシェルがこうした構造のすべて上を通過した。ハリケーンのリスクを考慮に入れているため、格納式の温室は生き残った。

　 同庁内の特別配置計画委員会は、脆弱性が高い地域における土地利用、天然資源、そして、経済と環境変化を管理する。委員会の仕事は、老朽化施設を保護し、新たな建設を海抜以上にあげることで、ハバナのリスクが高い地区の脆弱性を減らす1995年協定につながった (Jorge 2003)。

国家住宅庁　国内の住宅建設を率いるのは、国家住宅庁である。ひとたび災害に襲われれば、住宅庁は、州やムニシピオの当局、市民防衛、経済計画省と調整し、住宅の被害を評価する。そして、どの家屋が再建される必要があるか、どれが構造的に強化されるべきか、どれを修理するかを決定する(Gaviria 2003, 14)。同庁のムニシピオや州の職員は、乏しい資金の分配を割り当て、全被災住宅の復旧計画を立てる。残念ながら、建築資材の不足から、構造を改良するための同庁や他の当局のイニシアチブは大きく制約を受けている。

リスクが高い地域の過剰人口を防ぐ手段
　南側諸国で進む過去数十年の急速な都市化によって、多くの貧しい人々はリスクが高い地区で暮らすことになっている(PAHO 1998, 7)。キューバは、移住や都市の人口過密のスピードを弱めるため、農村地域を開発し、サービスに十分アクセスできるようにすることで、この問題に歴史的に対応してきた。農村開発への政府のコミットメントは、1959年の革命政策の基本目的であり、過去40年間で農村開発は劇的に向上してきた(Sinclair and Thompson 2000, 15)。また、政府は、教育の機会を受け、専門的な学士となった農村の農民の娘や息子たちが、彼らの家のある地域において、専門的な雇用機会を得られるよう、農村に専門家の就職先を創設する政策も追求してきた。

　政府は国内で既にリスクが高い領域で暮らしている国民を監視している。こうした領域のリスクレベルは、定期的に測定されて、評価されている。全国市民防衛指令部によれば、表3に示したように、キューバの1100万人のうち、213万7000人が「リスクが高い地域で暮らす傷つきやすい人々」として分類されている(Acosta 2002, 2)。
　常にハリケーンの脅威があることから、全国市民防衛は、沿岸氾濫に傷つきやすいとして分類されるコミュニティに特別の注意を払っている。標高が1メーター未満か海から1000メーター以内で位置するものには特別な注意が払われている。

表３　キューバ内における脆弱な人々

気候変動に対する研究と取り組み
　キューバは1991年から気候変動についての仕事に着手しており、その時から、政府は、キューバにおける気候変動の潜在的な影響の初期評価をするため、キューバ国家気候変動委員会を結成している。UNDPは当初、気候変動へのインター政府パネル(Inter-Governmental Panel)でキューバがリポートを作成したり、プレゼンするうえで支援していた。この当初発足した委員会は、キューバ気象研究所が組織する全国気候変動グループに発展している。グループは様々な省庁からの代表からなり、UNDPと共に国連環境プログラム(UNEP)も、リスクマネジメント研究やと気候変動に対応するキューバの仕事を支援していた。1994年に、キューバは国連気象変動枠組み条約(INSMET2001)を批准する。

気象研究所　科学技術環境省の気象研究所は、ハリケーンや海洋の状況を含めて、気象変化の情報を、モニター、検出、調査、追跡、普及している(Rubiera 2000)。世界気象機関(WMO)の領域IVの一部として、キューバ気象研究所のスタッフは、領域IVのセンター事務所やマイアミにある米国の全国ハリケーン・センターとハリケーン問題に取り組んでいる。というのも、キューバを脅かすハリケーンは、その後、米国に向かう途中にあることが多いからである(Sims and Vogelman 2002, 396)。そして、気象研究所は、気候変動や極端な天候現象についても研究している。

　また、ハザードに対する国の仕事は別として、気象研究所は、カリブ海のリスク削減ネットワークを通して、地域の重要な役割も果たしている。2001年には、UNDPは、ハバナのイニシアティブを通じ、カリブのリスク削減ネットワークの結成を支援した(10)。ネットワークは「リスク管理の領域で領域の能力を高め、カリブ海域の重大なリスクへの国々の脆弱性を減らす一助となるイニシアチブのための資源と気候変動、と天災の影響を動員する協力的な枠組み」を供給している(CRMN 2001)。気象研究所は、領域の訓練や研究能力を構築するものとして、国連訓練調査研修所から指定も受けている(INSMET 2001)。

国家市民防衛研究プログラム　キューバには、さまざまな研究センターがあり、多くの仕事は、さまざまなハザードのための災害緩和のためのものだ。科学技術環境省により管理された市民防衛のスペシャル・プログラムは、自然と技術的なリスクから経済と人口を保護する方策を改良する特定の研究を行っている。ハリケーンと関連するリスクと脆弱性をマッピングする仕事は、GIS (地理情報システム)を用いた沿岸の氾濫のリスクと弱点のアセスメントを含んでいる。DCNのスペシャル・技術プログラムは、国内の多くの主な研究所と全国とローカルレベルでの政府機関と協働している(Gaviria 2003, 14)。

歴史的建造物を守る「美しきアバナ・ビエハ」(16) 　19世紀の建物は、多くの観光客を魅了し、地元住人の誇りの源だ。だが、こうした宝石とも言うべき建築物の多くは老朽化し、無視されている。そこで、こうした古い建物を立て替える素晴らしい改修プログラムがあるが、仕事は莫大で、大変であり、足並をそろえることが難しい。どのハリケーンでも、アバナ・ビエハの建物のいくつかは一部が崩れ、住民はムニシピオの避難所に避難する。天候が良くても、平均2つの建物が、ぼろぼろに崩れている。 　アバナ・ビエハは、ハバナのリスクが領域で、最も物理的に傷つきやすい地区のひとつだ。大型ハリケーンが襲来すれば、物理構造への損害や人口密集地域である結果として生じる社会的な影響は致命的だ。また、ハバナ観光の中心でもあるため、同じく経済的なダメージも大きい。 　この状況を密接にモニターし、人命の損失を避けるため、ムニシピオ政府は、国連開発計画(UNDP)と共同で、同地区の脆弱性を評価し、モニターするため、地理情報システム(GIS)を開発している。2002年に完成し、それはかなりアバナ・ビエハのモニタリングに役立つことが判明した。マップのおかげで、ムニシピオ政府は、系統的にコミュニティで起きているいかなる変化もアップデートできる。例えば、マップは、危険性のある住宅に住んでいる3人以上の子どものいるシングルマザーの家庭の数のように同時に複数の変数を示すことができる。 すべての変化、構造的な崩壊、天候による被害は、直ちにGISに記録される。GISプロジェクトと連携したリスク削減イニシアチブは、公開され、アバナ・ビエハの中心街の防災事務所に配置されえちる。それは市民防衛本部として機能し、24時間非常時に対応できる。 　2003年4月、アバナ・ビエハのムニシピオの職員、ホルヘ・ホルヘ氏とのインタビュー

安全の文化を開発
　このリポートでインタビューした相手は、専門家から庶民まで及んだが、その役割がどうであれ、誰しもが、ハリケーンの際にはどのような手段や手順に従うことが必要かを明らかに自覚していた。非常警報のステージを知っており、どのようにして家を守るのか、避難の必要があれば、どの避難所に行けばよいのかの情報が得られていた。安全を最優先させる政府への人々の信頼感も普及している。つまり、キューバ国民は明らかに「安全のための文化」を発展させていた。われわれと話したキューバ人の多くは、備えや対応で重要な役目を果たす主体であると自分たちのことをみなしていた。教育と訓練、動員や社会的組織の文化、そして、非常時に人命を最優先させる政府のことを基本的に信頼していることが、こうしたビジョンを促進している。

　リスク削減の要は、人間の命を救うことへの政治的な姿勢であって、それが、非常時に政府と人々との間の信頼感を育むベースとなっている。そのベースにある信頼感以上に、国民は、また、不可欠な制度が機能すること。そして、緊急警報システムや避難のための交通、避難所、医療等の必要な資源が存在しているとの信頼感がなければならない。そして、リスクに対して、自分たちで危険度を減らすように働くよう、人々は、制度がどうなているのか、そして、どのようにして、それにアクセスするのかも自覚している必要がある(Villegas Mejia 2002, 7)。これらが、安全の文化を築き上げるうえでの主な要素なのだ。

「学校ではどの子どもも説明できます。どのように準備するのか。何をやるのかをです。生徒たちは、何をしたらよいのかをわかっていますし、フェーズも、そして、各フェーズで何をするのかも知っています…。水が止まって、電気が切れたらば…、家の中でどう物を集め、どのようにそれらを片づけたらいのかもです。全学生、労働者、そしてカンペシーノはこの訓練を受けているのです」 ホセ・カストロ氏。シエンフエゴスの市民防衛の避難と学生委員長とのインタビュー(2003年3月) キューバ人たちは、とても幼いときから防災について学び始める。小学生は災害時にすべきことについて指示を受ける。

教育
　キューバは、防災やその対応への人々の意識を誘起することに多くを投じてきた。防災、予防と対応は、いずれも学校カリキュラムの一部であり、大学カリキュラムにも多くの訓練が含まれている(Llanes Guerra 2003)。

　すべてのキューバの子どもたちは、法律に基づき中学校(9グレード)までは学校に通うため、リスク削減上の国民教育で学校は大きな役割を果たしているのだ。キューバの赤十字資源のような優れた教材も簡単に利用でき、学校以外でも、リスク削減のために定期的な訓練が団体や職場で行われている。メディアはリスク削減、災害緩和、防災についてのプログラムやメッセージを放送し、ファミリー・ドクター(11)は、健康のための予防を重視した草の根のアプローチの一部として、災害と関連した健康問題の具体的なリスク削減方法を教えている。毎年される気象対策の演習や緊急プランの更新(次章で説明)が、人々の認識を誘起する重要な教育やトレーニング・ツールとなっており、安全の文化を築き上げる一助となっているのだ(Union Radio 2003)。

コミュニティ組織とソーシャル・キャピタル

　キューバは、印象的なまでの社会的動員や社会組織がある社会である。人々は、キューバ女性連盟(FMC)、学生組織、あるいは地元にある革命防衛委員会(12)といった、大規模組織の会員だ。何月であれ、地区にある様々な組織は、ファミリー・ドクター、革命防衛委員会、キューバ女性連盟や地元政府の代表との集会を持つ。革命防衛委員会によって毎月組織化される地区のクリーンアップなどのように、そこでは、地区の課題や問題が提起・議論され、情報がゆきわたる。地区での行動がこうした集会を通じて組織化されている(Uriarte 2002, 18)。

　また、キューバのコミュニティの協力やリーダーシップは、その人間を開発する上でのキューバ社会の経済モデルの投資の結果であるファミリー・ドクターや地元の学校長等の人的資源のうえに成立している。同じく、キューバの災害緩和も、密な編み物である社会組織のソーシャル・キャピタルによって強力に補強されているのだ。こうした社会組織は、地区レベルで、様々なグループや主体の中に知識を築きあげ、団結を生み出す。それが、また関係性の絆を編んでいく。まさに、以下にふれるモザンビークの事例のように、キューバの制度は、日々機能して、知識や親しみのネットワークを作っている。それが、非常時の協力体制を強化させているのだ。

　キューバでは、ハリケーンは驚かれない。東部カリブ海からキューバに向けてハリケーンが吹けば、突如としてそれは日常会話となる。人々はラジオかテレビに波長を合わせ、情報が周知され、意識し、非常時ともなれば、必要な役目がわかっている。このレベルでの国民の防災は、前項で概説された災害緩和戦略の明らかに堅実な基礎となっている。リスク削減への良きガバナンス、国家構造、コミュニティ組織、無形の構築されたソーシャル・キャピタルのいずれもが、キューバの防災においては存在しているが、以下に詳述するように、その構成は様々だ。

全国市民防衛：ローカル政府の指導者への依存
　既に論じたように、キューバの全国市民防衛がユニークなのは、国家構造と草の根組織を組み合わせている点だ。全国市民防衛は、明らかに職員とインフラを備えた国家組織なのだが、それは手段や手順、全国民が参加するという組織概念のシステムでもある。この双方が、国全体に及ぶ災難や非常時あるいは侵攻を含め、脅威の際に、国全体を動員するための、国家的、包括的な構造として、法に組み込まれている(Llanes Guerra 2003)。

　ハザードの際には、全国市民防衛の司令部は、団体に指示し、あらゆるリスク軽減の手段や手順を実施する。差し迫るハザードがあるとき、全国市民防衛の共同司令部（Joint Command）は、段階をいつ発表するか、そして、いかなる政策を講じるかを国防大臣を通して国家評議会議長にアドバイスする。ひとたび、ハザードが差し迫れば、市民防衛の共同司令部は、非常時の際に必要な手段を隋所に設けるため、その構造的なベースや様々な組織からの職員や専門家を参集させることで、緊急時に全国コントロール・センターを編成する。全国市民防衛は、早期警戒方式を始めるため、気象研究所やそれ以外の専門機関から得られた情報を使う。また、全国市民防衛は、全国民向けのメディアによるハリケーン警報、避難メッセージ、とられるべき対策他の非常時報告の絶え間ない放送を監督する (Castro 1994)。

　多くの国には、全国市民防衛組織がある。だが、キューバの構造をきわめて珍しくしているのは、組織的な概念だ。それは、州、ムニシピオのリーダーと既存の管理機構の上に構築されている。法に基づき、全州と全ムニシピオ議会の代表は、州やムニシピオの市民防衛の代表となり、その領域での防災、緩和、非常時対応と復旧に関連するすべての仕事の組織化、調整、監視に携わる。その運営の中心となるのは、州、ムニシピオ、そして、ゾーンの市民防衛のセンターだ(Castro 1994)。

　このことは、緊急事に鍵となる中央集権的な意志決定と同時に、効果的な非常時の気構えと対応の際に同じく必要とされる機敏さや対応できる地方分権化された取り組みの双方を作りだす。実際に、州やムニシピオでの市民防衛の代表は、その州でいかに政府が働いているかについて詳しい人物だ。それは、地元のグループが、非常時が続く間に、見知らぬ人物からではなく、彼らがなじんだ人物からの要請を受けることを意味する。

　非常時に市民防衛の手段を実施する際には、職場、病院、学校やビジネスのすべての代表が、そのスタッフを指示する責任を負う。例えば、ハバナにあるソフトドリンク工場では、工場長が市民防衛の責任者だ。非常時に、彼は工業内の民間防衛の手段を監督し、その工業ゾーンの市民防衛の司令部と調整する。キューバでは、日常生活を運営する構造もまた、市民防衛政策を実施することに使われる構造となっているのだ。

早期警戒とコミュニケーション
　キューバの法律では、気象情報を市民防衛に提供する責務を気象研究所に課している。科学的に信頼できる情報源とあわせ、キューバは以下を重視する効果的な防災コミュニケーション制度を開発している。

• 取られるべき防災と対応行動での行動を決める明確な構造
• 公共チャンネルへの指定を通じて一般国民に情報を周知することへの政治的な意志(15)
• ハザードのプロセスと人命を救済するための手段への、明確で、一貫して、簡単に理解できる情報のパッケージ
• 電力線がハザードで影響された際のオルターナティブなコミュニケーション・システム

緊急時についての情報パーケージが、明確で簡単に理解できる形式であることは簡単なことだが、キューバの防災の重要な局面だ。緊急事(周知、警戒、警報、復旧)における各4段階に、いかなる対策を実施するか、そして、何が予想されるかについて、明らかに指定された指示がある。災害対応の全構造は、こうした４段階で一貫してパッケージされている。この一貫した緊急メッセージの系統的な枠組みのおかげで、市民防衛の州代表から、農村の協同組合の小学生まで、誰もが非常時の4段階のことを知っている。さらに、その都度何をしたらよいかもわかっているのだ。

　キューバの防災では、全国よりもコミュニティ・レベルで決定的な活動がより重視されている。リスク削減のキューバ・モデルは、非常時での市民防衛の手順と手段への一般民衆の理解と参加を強化することを重視している(Llanes Guerra 2002, 3)。

　このローカルな指導力を信頼していることが、知識を最適化し、社会的な一体感を強化し、コミュニティ・レベルでの参加を促している。リスク削減において、このローカルな指導力を効果的にするため、政府は防災上のスキル開発に投資している。国民のそうしたスキルを育む最も効果的なやり方のひとつが、地区レベルと職場での緊急プランづくり、リスク・マップづくり、シミュレーション演習への参加促進だ。

　既に論じたように、キューバの人々は、メディアからのメッセージ、キューバの赤十字、そして、学校での正規の教育を通じて、防災教育を受けている。そのすべてが「安全の文化」を形成するための国の取り組みの一部となっている。こうした取り組みに加え、広範囲の国民参加があるコミュニティ・レベルでの3回の演習があり、ダイレクトに非常時の実践とトレーニングに多くの人がかかわる。こうした3回の教育的な演習は、コミュニティのリスク・マップづくり、緊急プランの年一度の更新、そして、全国的なシミュレーション演習だ。

コミュニティのリスク・マップづくり

　キューバのリスク・マップづくりは、あらゆる政府のレベルでなされると同じく、コミュニティでもファミリー・ドクターや大規模組織の代表のように地区に住む住民によってなされる。リスク・マップづくりは、例えば、リスクが高い地区に居住している住民の脆弱性の評価のように前述したメガ・プロジェクトから、アバナ・ビエハのリスクが高い建物のGISによるマッピングまで及ぶ。しかしながら、キューバのリスク削減の壁でモルタルとして機能するのは、コミュニティ・メンバーによる、コミュニティ・レベルでの継続したリスク・マップづくりだ。ハバナのある地区のキューバ女性連盟 の地区代表との議論は、この戦略の有効性を示す。

シングルマザーは避難プロセスに割り振られる

「私は地区のこの部分に責任があります」と、彼女は元気よく説明した。「もし、ハリケーンにあたれば、数家族が共用している1ユニットの内に車椅子の高齢女性がいることを知っています。その女性は、逃げるのに助力が必要でしょう。アパートの2階と3階には2歳以下の子どもがいるシングルマザーが11人います。彼女たちは、避難でも助けが必要ですし、避難所でも特別なニーズがあるでしょう。2人の妊娠している女性もそのブロックにはいますし、うち一人はこのブロックです。その人も特別なケアが必要でしょう(16) 」

　彼女の証言は、いかにキューバ女性連盟が、傷つきやすい女性への特別なケアが特定されており、防災やその対応でのコミュニティの仕事で対応されているのかを示す。

　これは最も基本的なレベルでの脆弱性のためのリスク・マップづくりだ。それは複雑ではないが、むしろ、避難のための補助的なヘルプをだれが必要としているか、この手助けに誰を割り振れるのかの簡単なセンサスだ。そして、キューバ女性連盟の代表が隣人としてこうした人々を知っているという事実で機能アップされている。コミュニティのこの知識を非常時の防災計画に組み込むことで、システムは非常に効果的になっている。その日々の責任の一部として、組織や主体は、地区の住民をトレースしているのだ。

　革命防衛委員会は、どの家がハリケーン被害に傷つきやすいか、どれが避難所として機能できるかを含め、コミュニティのセンサスの一部として、地区の家庭の状況をおさえている。キューバ女性連盟の代表は、傷つきやすいか、または特別な支援を必要とする人を含め、地区の女性の動向をおさえている。病気か、特別な身体障害があるか、心理学的な必要性がある人々の動向はファミリー・ドクターがおさえている。緊急プランを更新する際には、革命防衛委員会は、関連する主体からのこの情報を照合して、緊急プランにそれを組み込む。ハリケーンや災害が差し迫れば、コミュニティのリスク・マップ作りは、同じ人が再訪することで更新される(17)。

緊急プランの更新

市民防衛からの指示に耳を傾ける地区住民。政府の政策とコミュニティの協力がリスクに傷つきやすい人々のリスクを減らす鍵となっている

　リスクマップづくりによって、全国からコミュニティ・レベルまで集められた全情報は、毎年キューバの緊急プランを更新するために使われる。全職場、全国民セクターで、毎年すべての政府レベルにおいて改訂され、更新された緊急プランは、すべての段階でなさうべき具体的な手順の実際的な文書となっている。全国計画と同じく、各州、各省、各団体、ビジネス、そして、地区組織のための個別計画もあるのだ。各団体や組織は、毎年誤りを修正し、問題に対応し、解決策を提案し、改良された習慣を推薦することで、プランを更新することに参加する。コミュニティのマップづくりの情報は、まさに詳細な緊急対策を作り出す。その情報に基づき、傷つきやすい人々の避難等、きめ細かいプランを更新できるのだ。各領域のリスクのある人々は、避難の際に近くの避難所が割り振られる。コミュニティの避難所にどの建物が使えるのか、どれだけ多くの人が割り振れるのか、彼らを養うのにどれだけの資源が必要なのか、どんな交通が必要となるのか、その他の兵站情報において、マップは最新情報を提供する。

　政府機関、省と社会組織は、リスクだけではなく、防災の一部としてそれらの資産もマップ化する。ムニシピオのレベルを通じて、省と機関は、緊急プランに割り振れる資源をおさえる。非常時の計画過程の一部として、リスク・マップづくりに由来するニーズを満たすため、こうした資源を遂行するのだ。

　キューバの制度では、リスク・マップづくりと緊急プランの改正によって、ニーズに対応し、資源をプールし、分配することへの相互制度上の協力を保障している。カストロ氏が説明するように、プランはより複雑な形で各レベルの政府で照合され、次のレベルの政府まで送られ、最終的には、全国計画まであわせられる。このプランは全体として、市民防衛のための制度上のメモリとしても機能するわけだ。

　この緊急プランを全体として準備するプロセスは印象的なものだが、同じく、本当に、プランが機能するツールであるとの感覚が、このリポートのためにインタビューされた誰においても明白だった。ハリケーン・イシドレとハリケーン・リリーが襲来した後の2002年のピナル・デル・リオと青年の島の住民とのどのインタビューにおいても、人々は当然のこととして緊急プランに言及し、「災害準備と応答のスナップ」に抜粋されたことを指摘したのだ。

全国シミュレーション演習

　コミュニティのリスク・マップづくりと緊急プランは、いずれも防災での草の根で民衆を訓練するためのポピュラーな教材だが、例年の全国シミュレーション演習で補強される。5月末、1年に一度、全国で、各省、各学校、各病院と工場はハリケーンのためのリスク削減で2日間の演習に参加する。その目的は、各自の役割についての皆の記憶をリフレッシュし、前年からのどんな変化も練習することだ。初日は、災害への対応戦略と手順について予行演習するためにシミュレーション演習からなる。2日目は具体的な準備行動に費やされる。ハリケーンで家に倒れ掛かるかもしれない木の枝を切り落とし、弱点がないかどうか貯水池の壁かダムをチェックし、動物を避難させる場所などを特定するのだ(33)。